RR 2004 004

V. Verwaltungsrechtspflege Art. 29 Abs. 1 i.V.m. Art. 8 Abs. 1 BV (Art. 4a BV),§ 36 Personalgesetz, § 11 i.V.m. § 13 des Kantonsratsbeschlusses über die Geschäftsordnung des Regierungs- rates und der Direktionen, § 42 Verwaltungsrechtspflegegesetz – Ausstand. Kein Vorliegen von Ausstandsgründen des kantonalen Rechts (E. 3). Wahrung der nötigen Objektivität und Distanz durch die Direktionsvorsteherin und die Mitarbeitenden der Direktion des Innern (E.4). Regierungsrat als Entscheidin- stanz dieser Beschwerde (E.5). Der Ausstand als Ausnahme im Verhältnis zur regelhaften Verfahrensordnung (E.6). Ablehnung des Ausstandsbegehrens (E. 7). Aus den Erwägungen: ...

3. Gemäss § 36 des Gesetzes über das Arbeitsverhältnis des Staatspersonals vom 1. September 1994 (Personalgesetz; BGS 154.21) sind Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Kantons verpflichtet, in den Ausstand zu treten, wenn sie in einer Angelegenheit ein persönliches Interesse haben. Präzisierend verweist dazu § 12 der Personalverordnung vom 12. Dezember 1994 (PVO; BGS 154.211) auf die Ausstandsregelungen von § 11 i.V.m. § 13 des Kantonsratsbe- schlusses über die Geschäftsordnung des Regierungsrates und der Direktio- nen vom 25. April 1949 (GO RR; BGS 151.1). Danach hat unter anderem ei- ne beim Kanton angestellte Person dann in den Ausstand zu treten, wenn sie mit einer eigenen Sache befasst ist oder «mit Sachen einer Person, deren Ver- treter, Vormund, Beistand oder Pflegevater sie ist», oder wenn sie «sonst ein unmittelbares persönliches, wirtschaftliches oder anderweitiges Interesse am Geschäft» hat, ferner wenn sie «mit einer am Geschäft interessierten Person in auf- oder absteigender Linie im zweiten Grad einschliesslich blutsverwandt ist oder mit ihr im Verwandtschaftsverhältnis eines Stiefvaters oder Stiefsoh- nes, Schwiegervaters oder Schwiegersohnes oder Schwagers steht». Die Ausstandspflicht trifft nur natürliche Personen, nicht ganze Behörden (§ 36 Personalgesetz). Die Ausstandspflicht erfasst alle Personen, die auf das Zustandekommen einer Anordnung Einfluss nehmen können (vgl. Merk- li/Aeschlimann/Herzog, Kommentar zum bernischen VRPG, Bern 1997, N. 7 zu Art. 9 VRPG). Der anbegehrte Ausstand der Direktion des Innern betrifft nicht nur die Direktionsvorsteherin selbst, sondern alle Mitarbeiter und Mit- arbeiterinnen der Direktion des Innern. Unbestritten ist, dass die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Direktion des Innern mit den Verfahrensbeteiligten weder verwandt noch verschwägert sind. Im Weiteren ist nicht ersichtlich, inwiefern diese Personen am Ausgang des Verfahrens ein persönliches oder anderweitiges Interesse haben sollten. Aus der Tatsache, dass sich die Direktion des Innern zur Frage der Vorausset- 270

zungen für eine Notfallaufnahme geäussert hat, kann nicht geschlossen werden, diese bzw. deren Mitarbeitende hätten ein unmittelbares persönliches, wirtschaftliches oder anderweitiges Interesse am Ausgang des Beschwerde- verfahrens. Auch wenn das kantonale Recht in Form einer Generalklausel ein «anderweitiges Interesse am Geschäft» als Ausstandsgrund genügen lässt, müssen doch im konkreten Fall objektive Gründe für einen Ausstand vorliegen. Eine subjektive Empfindung vermag nicht zu genügen (RRB vom

19. Februar 2002 i.S. K.S., E. 1d). Allein aus den vom Beschwerdegegner benannten Gründen lässt sich aber objektiv betrachtet auch ein solches anderweitiges Interesse nicht ableiten. Weder die Direktionsvorsteherin der Direktion des Innern noch die sie beratenden Mitarbeiter und Mitarbeiterin- nen der Direktion des Innern sind persönlich an bestimmten Anordnungen interessiert, die den Beschwerdeführer betreffen. Es liegen daher keine Ausstandsgründe des kantonalen Rechts gemäss § 11 i.V.m. § 13 des Kantons- ratsbeschlusses über die Geschäftsordnung des Regierungsrates und der Direktionen vor.

4. Es bleibt zu prüfen, ob die Mitarbeitenden der Direktion des Innern im Sinne von Art. 29 Abs. 1 i.V.m. Art. 8 Abs. 1 BV (Art. 4 aBV) die nötige Distanz und Objektivität wahren können, um im Beschwerdeverfahren den Regierungsrat zu instruieren.

a) Die aus Art. 29 Abs. 1 i.V.m. Art. 8 Abs. 1 BV fliessenden Mindestanfor- derungen an die Unabhängigkeit und Unbefangenheit von Behördenmitglie- dern und Staatsangestellten reichen nicht so weit wie die Garantie von Art. 30 Abs. 1 BV (vgl. zu Art. 4 aBV: BGE 124 I 122 ff. E. 3). Das Bundesgericht hat denn auch wiederholt festgehalten, dass Behördenmitglieder gestützt auf die aus Art. 4 aBV herzuleitenden Prinzipien nur dann in den Ausstand zu treten haben, wenn sie in der zu behandelnden Sache ein persönliches Interesse haben (BGE 125 I 217 f. E. 8a, 107 Ia 137 E. 2a mit Hinweisen, 103 Ib 137 f. E. 2b; vgl. auch RRB vom 17. August 1999 i.S. H.U., E. 2 mit Hinweisen). Als Aus- standsgrund geltende persönliche Interessen liegen etwa dann vor, wenn im Verfahren unmittelbar Rechte und Pflichten des mit der Sache befassten Behördenmitglieds festgelegt werden. Werden die persönlichen Anliegen des mitwirkenden Behördenmitglieds nur berührt (indirekte oder mittelbare Betroffenheit), ist eine Ausstandspflicht dann anzunehmen, wenn die persön- liche Interessensphäre des Behördenmitglieds durch den Ausgang des Ver- fahrens spürbar tangiert wird (vgl. Merkli/Aeschlimann/Herzog, a.a.O., N. 10 zu Art. 9 VRPG). Dies ist beispielsweise der Fall bei Behördenmitgliedern, die als Organe einer verfahrensbeteiligten juristischen Person am Verfahrensaus- gang interessiert sind (Pra 81 [1992] Nr. 129).

b) Befangenheitsvorwürfe sind ernst zu nehmen. Die Beachtung der Aus- standsregeln gewährleistet nicht nur inhaltlich unabhängige Entscheidungen, sondern trägt auch wesentlich zu deren Glaubhaftigkeit und Akzeptanz bei. Wenn deshalb Umstände vorliegen, die geeignet sind, Misstrauen in die 271

Unparteilichkeit einer Person zu wecken, ist Befangenheit anzunehmen. Der aus Art. 29 Abs. 1 i.V.m. Art. 8 Abs. 1 BV abzuleitende Mindestanspruch auf Unbefangenheit einer Behörde bzw. eines Behördenmitglieds oder einer Mit- arbeiterin bzw. eines Mitarbeiters in der Verwaltung ist immer dann verletzt, wenn diese bei objektiver Betrachtung den Anschein der Befangenheit erwecken. Erforderlich ist dabei nicht eine tatsächliche Befangenheit in der Sache; vielmehr genügt der Anschein der Befangenheit (vgl. auch Entscheid des Regierungsrats des Kantons Zug vom 18. Februar 2003 sowie Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug vom 17. Juni 2003). Es genügt somit, wenn die Art und Weise der Stellungnahme in den beiden Schreiben der Direktion des Innern vom 9. Juli 2003 und vom 20. August 2003 den Anschein erwecken würde, die mit der Beschwerdeinstruktion beauftragte Direktion des Innern bzw. die damit befasste(n) Person(en) würde(n) dabei die nötige Distanz und Objektivität vermissen lassen und würde(n) somit die Anforde- rungen nicht mehr erfüllen, die nach Art. 29 Abs. 1 i.V.m. Art. 8 Abs. 1 BV an ihre Unbefangenheit zu stellen sind. Bei der Beurteilung des Anscheins der Befangenheit und der Gewichtung solcher Umstände kann jedoch nicht auf das subjektive Empfinden einer Partei abgestellt werden; das Misstrauen in die Person muss vielmehr in objektiver Weise als begründet erscheinen (vgl. BGE 127 I 198 E. 2b mit Hinweisen). Die Direktorin der Direktion des Innern hat im Rahmen der Bedarfsplanung für die Plätze in Heimen zu entscheiden, ob aufgrund der Abklärungen die Voraussetzungen für eine Notfallaufnahme erfüllt sind. In dieser Funktion wurde sie vom Beschwerdeführer ebenfalls angefragt. Es ist zwar zutreffend, dass sie sich mit Schreiben vom 9. Juli 2003 und vom 20. August 2003 zur Wohnsitzfrage äusserte. Der Inhalt dieser Schrei- ben enthält jedoch keine Äusserungen, die den Anschein der Befangenheit im weiteren Verfahren begründen. Die verglichen mit den Gerichten reduzierten Mindestanforderungen an die Unabhängigkeit und Unbefangenheit von Behördenmitgliedern und Staatsangestellten sind erfüllt. Im Schreiben vom 9. Juli 2003 hält die Direktorin der Direktion des Innern fest: «Falls eine Wohn- sitznahme in D nicht begründet werden kann ...» Sie lässt es offen, ob eine de- finitive Wohnsitzbegründung möglich ist oder nicht. Im gesamten Schreiben nimmt sie zur strittigen Rechtsfrage nicht in solch bestimmter Weise Stellung, dass ihr die nötige Objektivität und Distanz fehlen würde. Im Schreiben vom

20. August 2003 werden nur allgemeine Ausführungen zur strittigen Rechts- frage gemacht. Selbst der Gemeinderat D hält in der Stellungnahme zur Be- schwerdeschrift fest, dass im Schreiben vom 20. August 2003 nicht ausgeführt werde, ob nach Meinung der Direktion des Innern der Beschwerdeführer in D Wohnsitz habe oder nicht. Diese Ausführungen gelten auch für die Mitarbei- tenden des Direktionssekretariates.

5. Das Begehren, die Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen der Direktion des Innern hätten in den Ausstand zu treten, erweckt zudem den Eindruck, der Beschwerdegegner würde sich der Direktion des Innern ausgeliefert fühlen, wenn diese die Beschwerde weiterhin instruiere. Damit verkennt er jedoch die 272

Tatsache, dass letztlich nicht die Direktion des Innern die Beschwerde ent- scheidet, sondern der Regierungsrat. Diesem steht sowohl in rechtlicher als auch in tatsächlicher Hinsicht die volle Überprüfungsbefugnis zu (§ 42 des Ge- setzes über den Rechtsschutz in Verwaltungssachen vom 1. April 1976, Ver- waltungsrechtspflegegesetz [VRG], BGS 162.1). Überprüft werden können materielle Rechtsverletzungen, die unrichtige Abklärung eines Sachverhalts, die Verletzung von Form- und Verfahrensvorschriften sowie die Angemes- senheit. Die Überprüfung der Angemessenheit bedeutet, dass der Regie- rungsrat als Rechtsmittelinstanz so entscheiden kann, wie es aus seiner Sicht als sachgerecht, vernünftig oder zweckmässig erscheint. Dies bietet Gewähr für einen fairen Beschwerdeentscheid (vgl. dazu auch RRB vom 21. Oktober 1997 i.S. M.B.).

6. Im Interesse einer beförderlichen Rechtspflege ist ein Ausstandsgrund schliesslich nicht leichthin anzunehmen. Gerade in Fällen mit komplexem Sachverhalt kann die Gutheissung eines Ausstandsbegehrens zu einer Verlängerung des Verfahrens führen, die in ein Spannungsverhältnis zum Beschleunigungsgebot tritt (BGE 127 I 199 E. 2 d). Die Ausstandspflicht steht auch in einem gewissen Spannungsverhältnis zum Anspruch auf Beurteilung durch die ordentlichen, durch Rechtssatz bestimmten Verwaltungsrechtspfle- georgane. Ausstandsbestimmungen sind zwar streng auszulegen, eine über- spitzte Handhabung solcher Vorschriften jedoch, welche die richterliche oder die Verwaltungstätigkeit unverhältnismässig erschweren oder lahm legen wür- de, entspricht nicht dem Sinn und Zweck der Verfahrensordnung (vgl. LGVE 1979 III Nr. 6 E. 8). Der Ausstand soll deswegen im Verhältnis zur regelhaften Verfahrensordnung die Ausnahme bleiben (BGE 122 II 477 E. 3b).

7. Zusammenfassend ergibt sich, dass im vorliegenden Fall einer Be- schwerdeinstruktion durch die Direktion des Innern nichts entgegensteht und die Direktorin der Direktion des Innern bei der Beratung des Beschwerdean- trages im Regierungsrat nicht in den Ausstand treten muss. Dem Ausstands- begehren des Beschwerdegegners kann deshalb nicht entsprochen werden. ... Regierungsrat, 27. April 2004 273